Neutralność klimatyczna – puste hasło czy realny cel? Perspektywa francuska

Od czasu polskiego weta wobec neutralności klimatycznej, do którego dołączyły Czechy, Węgry i Estonia, rozpędzony europejski pociąg do neutralności klimatycznej mocno zwolnił. Czy nowa Komisja Europejska pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen przyspieszy jego bieg? Dlaczego tak ważne jest wyznaczenie tego celu? Jak zapewnić jego terminowe osiągnięcie?

W artykule podjęto próbę analizy podejścia Francji do celu neutralności klimatycznej zaprezentowanego w czerwcowych negocjacjach. Dlaczego neutralność klimatyczna ma tak duże znaczenie w Unii Europejskiej? Jakie są jej kluczowe cechy?

Czym jest neutralność klimatyczna?

Idea neutralności klimatycznej została wprowadzona w porozumieniu paryskim w 2015 roku. Podczas COP21 w Paryżu 197 państw,  w tym kraje UE,  zgodziło się ograniczyć wzrost temperatury na świecie znacznie poniżej 2 stopni Celsjusza w porównaniu z poziomem sprzed epoki przemysłowej. Aby zrealizować ten nadrzędny cel, zobowiązały się one do osiągnięcia „równowagi pomiędzy antropogenicznymi emisjami ze źródeł a ich usuwaniem przez pochłanianie gazów cieplarnianych” do drugiej połowy obecnego wieku ¹, to jest równowagi pomiędzy emisją gazów cieplarnianych a ich pochłanianiem (w procesach naturalnych).

Te klimatyczne ambicje znalazły odzwierciedlenie najpierw w konkluzjach Rady Europejskiej z marca 2018 r., a następnie w komunikacie Komisji Europejskiej „Czysta planeta dla wszystkich” z listopada 2018 roku. W tym ostatnim zalecono państwom członkowskim UE uzgodnienie konkretnego scenariusza osiągnięcia neutralności klimatycznej do roku 2050. W maju 2019 r. osiem państw (Francja, Hiszpania, Belgia, Dania, Luksemburg, Holandia, Portugalia, Szwecja) wezwało do zrealizowania tego celu najpóźniej do roku 2050. Na kolejnym posiedzeniu Rady Europejskiej w czerwcu br. dołączyły do nich pozostałe państwa członkowskie, z wyjątkiem czterech.

Neutralność węglowa czy klimatyczna – problem z definicją

Neutralność klimatyczna, zerowe emisje netto, zerowa emisja dwutlenku węgla… Wszystkie te terminy są coraz częściej używane przez rządy, notabene wielokrotnie zamiennie.  Nawet państwa Unii Europejskiej różnie rozumieją neutralność klimatyczną, stosują różne sposoby jej liczenia czy wskazują różne momenty jej osiągnięcia. Niektóre z nich, m.in. Francja, licząc emisję, uwzględniają poziom pochłaniania dwutlenku węgla przez lasy i glebę. Z kolei Szwecja ma osiągnąć neutralność klimatyczną do 2045 r., czyli wcześniej niż  Francja, ale przy korzystaniu z międzynarodowych kredytów węglowych (carbon credits), tj. rekompensaty za redukcję emisji dwutlenku węgla. Tym samym nie uwzględnia ona rzeczywistego krajowego bilansu emisji gazów cieplarnianych i absorpcji ². Kredyty węglowe są stosowane również w Nowej Zelandii i Norwegii. Kolejnym ciekawym przykładem jest transport międzynarodowy. Aktualnie niemal wszystkie kraje Unii Europejskiej, z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, wyłączają go z bilansu emisji krajowych ³.

Przykładem sporów o definicję neutralności klimatycznej jest właśnie Francja, gdzie publiczna debata na ten temat rozpoczęła się wraz z ogłoszeniem nowego projektu ustawy klimatyczno-energetycznej w marcu 2019 roku ⁴. Rząd zaproponował zastąpienie nazwy dotychczasowego celu – czterokrotnego zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych do 2050 roku − terminem „neutralność węglowa”, ale bez definiowania go w prawie. Wywołało to poważne obawy ekspertów, którzy ostrzegali, że taka zmiana może doprowadzić do obniżenia ambicji na rok 2050. Termin „neutralność węglowa” mógłby bowiem sugerować, że chodzi jedynie o emisję dwutlenku węgla, a nie o wszystkich gazów cieplarnianych. Ministerstwo Transformacji Ekologicznej przekonywało w mediach, że doprowadzi to do ośmiokrotnej redukcji emisji, ale bez usankcjonowania tego w prawie trudno uznać to za wiążące ⁵.

Biorąc pod uwagę powyższe wątpliwości, rząd francuski w kolejnej wersji projektu ustawy zaproponował co najmniej sześciokrotną redukcję emisji gazów cieplarnianych do 2050 r. w porównaniu z poziomem z 1990 roku. W toku prac parlamentarnych nad ustawą dodatkowo określono, że zgodnie z artykułem 4 porozumienia paryskiego i metodą z Kioto neutralność węglowa uwzględnia wszystkie emisje gazów cieplarnianych ⁶.  Oznacza to, że termin „neutralność węglowa” zostanie już wkrótce przyjęty w nowej ustawie. I choć początkowo wydaje się on kontrowersyjny, to nadanie mu konkretnej definicji prawnej można uznać za sukces.

Wskaźniki i monitorowanie postępu

Jak dotąd, w UE nie obowiązują żadne wytyczne dotyczące monitorowania postępu w realizacji celu neutralności klimatycznej. Komisja Europejska zaleca niewykorzystywanie międzynarodowych kredytów węglowych, ale jej stanowisko w kwestii, czy uwzględniać emisje z transportu międzynarodowego i w jaki sposób, jest niejasne ⁷. To samo dotyczy emisji z importu, czyli emisji powstałych w produkcji towarów poza krajami UE, w których obowiązują mniej restrykcyjne regulacje środowiskowe.

Dochodzenie do neutralności klimatycznej to wyzwanie dla całego świata, więc musi ono mieć również wymiar globalny, a nie tylko lokalny. Chyba że działania te będą przypominać wyrzucanie śmieci za płot. Dla klimatu płot nie istnieje. Żeby świat poradził sobie ze skuteczną ochroną klimatu, trzeba podzielić się kosztami i odpowiedzialnością za ograniczenie emisji CO2. Dlatego ważne jest wywieranie presji na kraje, które w sposób nieograniczony eksploatują środowisko, redukując koszty emisji. Kwestia ta ma szczególne znaczenie w krajach UE, w których w ostatnich dziesięcioleciach to proces deindustrializacji ułatwił ograniczenie emisji, a przemysł energochłonny został przeniesiony do krajów rozwijających się.

Dyskusja na temat importu emisji i jej znaczenia dla celu neutralności klimatycznej trwa we Francji już od dawna. Dowodem na to jest pierwsze sprawozdanie Wysokiej Rady do spraw Klimatu, która jest niezależnym, eksperckim organem doradczym. Wezwała ona rząd francuski do zaproponowania metody oceny i sposobu zmniejszania wysokości emisji z importu. W 2015 r. we Francji ślad węglowy oszacowano bowiem na 6,6 ton ekwiwalentu CO2 na mieszkańca. Odnosi się on jednak tylko do emisji pochodzących z terenu Francji, natomiast jeśli uwzględnić znaczny import towarów, poziom emisji wynosi 11 ton ekwiwalentu CO2 per capita. ⁸ Wydaje się, że wskaźnik emisji pochodzących z finalnego zużycia krajowego byłby bardziej odpowiedni niż tylko z krajowej produkcji. Gdyby to finalne zużycie krajowe włączano do bilansu emisji, to w latach 1995-2005 ⁹ całkowity ślad węglowy byłby we Francji o 20% większy. Oznacza to, że emisjom z importu powinny towarzyszyć specjalne działania i środki zaradcze nie tylko na poziomie krajowym, ale i międzynarodowym. To właśnie Francja wprowadziła do swojego nowego prawa energetycznego i klimatycznego obliczenie orientacyjnego pułapu emisji gazów cieplarnianych, zwanego „śladem węglowym”. Ten ślad węglowy uwzględnia emisje generowane przez produkcję i transport importowanych towarów i usług  oraz odejmuje emisje generowane przez produkcję eksportowanych towarów i usług.

Kwestia ta mogłaby zostać poruszona w nowej kadencji Komisji Europejskiej. Jej niedawno wybrana przewodnicząca Ursula von der Leyen zaproponowała m.in. rozszerzenie systemu ETS na transport oraz wprowadzenie podatku węglowego ¹⁰, który miałby być nakładany na towary importowane z tych regionów świata, w których regulacje klimatyczne są mniej restrykcyjne niż w Unii Europejskiej. Można tutaj przytoczyć wyniki analizy zespołu międzynarodowych ekspertów, który próbował udowodnić, że cła wyrównawcze stanowią jedyną skuteczną ochronę przed ucieczką emisji, a jednocześnie stanowią zachętę dla innych krajów do zwiększenia wysiłków na rzecz ograniczenia emisji ¹¹.

Podsumowując, neutralność klimatyczna nie musi być jedynie abstrakcyjnym hasłem. Jeśli nadamy jej precyzyjną definicję prawną i opatrzymy odpowiednimi wskaźnikami, to może ona stać się najważniejszym drogowskazem w polityce publicznej i konkretnym celem do osiągnięcia. Francja, w burzliwej debacie ostatnich miesięcy, zbudowała pierwsze fundamenty: określiła cel i wskaźniki, przeprowadziła konsultacje, zaprosiła ekspertów i społeczeństwo do wspólnego działania na rzecz neutralności. Trudno ocenić, na ile ta konstrukcja będzie stabilna, ale niech ten francuski pociąg się rozpędzi i pokaże innym, jak można dojechać do stacji neutralność klimatyczna.

 

Autor: Delphine Gozillon, Forum Energii
Współpraca: dr Joanna Maćkowiak-Pandera, dr Aleksandra Gawlikowska-Fyk, Klaudia Wojciechowska
Redakcja: Aleksandra Zieleniec
Zdjęcie: Maximilien Struys Photography