Widmo luki ETS

Kontekst

W grudniu 2020 r. wszystkie państwa członkowskie UE zgodziły się na 55% cel redukcji emisji do 2030 r. W związku z tą decyzją Komisja Europejska zaproponowała zwiększenie celu redukcji emisji w EU ETS z 43% do 61% do roku 2030 w stosunku do roku 2005 ¹. Według zasad działania zreformowanego ETS ², w nowym okresie rozliczeniowym (2021-2030) państwom członkowskim przekazanych zostanie ok. 9,3 mld uprawnień do emisji CO2 [EUA] ³. W praktyce wszystkie państwa członkowskie, w tym Polska, otrzymają uprawnienia, które po części przekażą za darmo przemysłowi lub spieniężą na rynku. Instalacje energetyczne i przemysłowe w państwach, w których nie podejmuje się redukcji emisji będą musiały relatywnie wydawać coraz więcej pieniędzy na zakup uprawnień do emisji na rynkach międzynarodowych. Będzie to prowadzić do tzw. niezbilansowania.  

Definicja: niezbilansowanie emisji CO2 (ang. CO2 imbalance)
(Por. wykres poniżej): 

 Brak równowagi pomiędzy:

• liczbą uprawnień do emisji CO2 przydzielonych Polsce, a
• liczbą uprawnień, które przedsiębiorstwa działające na terenie Polski muszą nabyć.

 

• Co do zasady ryzyko niedoboru uprawnień jest zjawiskiem pożądanym, ponieważ wymusza redukcję emisji a przy okazji kształtuje popyt i cenę uprawnień.
• Problem może pojawić się, gdy luka niezbilansowania rośnie i państwo na to nie reaguje i nie wyciąga wniosków.
• Główną przyczyną niezbilansowania uprawnień do emisji CO2 jest niewystarczający poziom działań zapewniających redukcję emisji – wobec przyjętych zobowiązań.
• Gdyby spełnił się scenariusz z Krajowego Planu na rzecz Energii i Klimatu (KPEiK), emisje z ETS sumarycznie sięgnęłyby ok. 1,8 mld ton CO2 w nowym okresie rozliczeniowym ⁴, co oznaczałoby przekroczenie polskiego budżetu uprawnień o ok. 660 mln ton. Przy średniej cenie CO2 na poziomie 60 EUR/tonę CO2 niezbilansowanie w całym okresie rozliczeniowym wyniosłoby blisko 40 mld EUR, czyli 160 mld zł.

Jak kształtuje się bilans emisji i uprawnień w UE?

Przez ostatnie 15 lat działania systemu EU ETS, niektóre państwa redukowały emisje w mniejszym, inne w większym tempie. Okresowo emisje również rosły. W Polsce, Niemczech czy Holandii redukcje emisji były mniejsze niż średnia unijna.

Dotychczasowy brak działań redukcyjnych dostosowanych do przyjętych celów przełożył się na trudniejszy punkt startowy w nowym okresie rozliczeniowym. Pule uprawnień są bowiem przyznawane w głównej mierze na podstawie emisji z roku 2005. Albo państwa nadrobią te zaległości poprzez szybszą redukcję, albo wystąpi niezbilansowanie, które obrazujemy w wykresie poniżej.

Przy założeniu równomiernej redukcji emisji, w 15 z 31 państw (m.in. Rumunia, Słowacja, Szwecja) szacujemy nadpodaż uprawnień do emisji CO2. W kolejnych 6 krajach deficyt nie przekroczy 15% (np. Bułgaria, Grecja, Czechy). Potencjalny znaczący deficyt uprawnień wystąpi w Niemczech, Polsce, Włoszech i Holandii. Rzeczywiste powstanie niedoboru uprawnień i jego wielkość będą jednak zależały od realnej redukcji emisji w każdym z państw.

 ile uprawnień CO2 dla Polski

Wg propozycji nowej dyrektywy ETS Polsce przypadnie prawdopodobnie ok. 10% nowej puli uprawnień CO2 dla UE, czyli ok. 1,1 mld EUA ⁵.

Będzie się ona składała z:

• darmowych uprawnień przekazywanych przemysłowi w celu przeciwdziałaniu tzw. ucieczce emisji ⁶,
• uprawnień aukcyjnych - w podziale na:
  • podstawowe – przydzielane państwu na podstawie historycznych emisji,
  • solidarnościowe – przydzielane wg zamożności kraju i potrzeb rozbudowy sieci energetycznych,
  • pochodzące z Funduszu Modernizacyjnego ustalonego przed reformą EU ETS (Fundusz Modernizacyjny 1),
  • pochodzące z nowego Funduszu Modernizacyjnego (Fundusz Modernizacyjny 2).

Fundusz modernizacyjny i mechanizm solidarnościowy spowodują, że Polska otrzyma o ok. 1/3 uprawnień więcej niż wynikałoby to z historycznych emisji i potrzeb przemysłu na darmowe uprawnienia. Oprócz Polski, beneficjentami tzw. mechanizmów solidarnościowych są również inne, mniej zamożne kraje UE, a składają się na nie bogatsze państwa członkowskie. Warto zwrócić uwagę, że mechanizmy solidarnościowe w ramach UE pogłębiają ryzyko powstania niedoboru uprawnień do emisji CO2 np. w Niemczech, Włoszech i Holandii.

Polska w porównaniu do innych krajów dostaje poprzez mechanizmy solidarnościowe relatywnie więcej uprawnień – co oznacza, że specyfika Polski w UE, związana m.in. z zapóźnieniem odchodzenia od węgla, jest uwzględniona. Pytanie o to, czy w stopniu wystarczającym - jest elementem politycznej dyskusji.

Rekomendacje

Kwestia niezbilansowania uprawnień do emisji CO2 w Polsce jest tematem trudnym w kontekście negocjacji unijnych pakietu Fit for 55 ze względu na brak zainteresowania tematem przez inne państwa członkowskie. Wątek został dostrzeżony w ramach konkluzji przyjmujących nowy cel redukcyjny w grudniu 2020 roku[7]. Chcąc zaadresować ten problem, Komisja Europejska zaproponowała odłożenie dodatkowej puli uprawnień na Fundusz Modernizacyjny.

Jeśli rząd w Warszawie będzie chciał wynegocjować coś więcej niż proponuje Komisja na ten moment, istotna będzie strategia przekonania innych krajów do racji Polski i zbudowanie odpowiedniej narracji. Zamiast argumentować, że zdezaktualizowany KPEiK to granica naszego zaangażowania w politykę klimatyczną, ważne, aby Polska w kolejnych miesiącach zabiegała o ważne sprawy w ramach negocjacji UE, m.in:

- 100% wpływów z ETS na transformację.

Zagwarantowanie, że 100% wpływów finansowych ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2 przez państwo zostanie przeznaczonych na inwestycje w redukcje emisji[8]. Ta propozycja znajduje się już w projekcie Komisji Europejskiej, a niekoniecznie uzyska poparcie innych państw członkowskich. Teoretycznie, państwa mogą samodzielnie podjąć decyzję o zwiększeniu wydatkowania środków z ETS na redukcję emisji. Jednak zakotwiczenie tego standardu w dyrektywie da pewność naszym partnerom, że jakiekolwiek zwiększenie puli uprawnień Polski przełoży się na dodatkowe działania redukcyjne. Ważne, aby te środki były znakowane i uruchomiły duże projekty inwestycyjne redukujące emisje i zmniejszające ryzyko niezbilansowania.

- Więcej uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym

Zasilenie Funduszu Modernizacyjnego zamiast Funduszu Innowacyjności (por. Po co jest EU-ETS i jaka reforma nas czeka?) po wycofaniu części bezpłatnych uprawnień dla przemysłu w ramach toczących się negocjacji dot. CBAM (Carbon Boarder Adjustment Mechanism). Ilość uprawnień w Funduszu Modernizacyjnym, którego Polska jest głównym beneficjentem, mogłaby się prawie podwoić[9].

- Fundusz Społeczny w ramach rozszerzenia ETS na budynki i transport

Mimo tego, że negocjacje rozszerzenia ETS toczą się inną ścieżką - są to tematy ze sobą połączone. Ważne jest utrzymanie statusu największego beneficjenta nowego Funduszu Społecznego w ramach rozszerzenia ETS na transport i budynki.

Konieczne również są działania w kraju. Po pierwsze zwiększenie zainteresowania przedsiębiorstw Funduszem Innowacyjności który zostanie zasilony ponad 500 milionami uprawnień[10]. Potrzebne są innowacyjne projekty, mogące konkurować na poziomie europejskim.

Po drugie, konieczne jest podjęcie działań przez Polskę w zakresie redukcji emisji – zaczynając od weryfikacji KPEiK. Istotne jest zwiększenie ambicji redukcyjnych we wszystkich sektorach EU ETS – energetyce, ciepłownictwie i przemyśle. Wszystkie środki pozyskiwane ze sprzedaży uprawnień powinny być na to przeznaczone, aby ograniczać dalsze koszty zakupu uprawnień. Propozycje działań służących redukcji emisji zawarliśmy w innych analizach Forum Energii (np. Jak Polska może osiągnąć zwiększone cele redukcyjne emisji GHG do 2030 roku - Forum Energii (forum-energii.eu)

Podsumowanie

Niedostosowany do celów unijnych plan redukcji emisji w kolejnej dekadzie może doprowadzić do niezbilansowania emisji z uprawnieniami - polskie przedsiębiorstwa musiałyby kupować więcej uprawnień niż miałby do dyspozycji rząd. Jednak deficyt w ETS obecnie jest tylko ryzykiem, którym należy zarządzić. Wynegocjowanie dodatkowych uprawnień może w tym pomóc, ale to realne redukcje zagwarantują uniknięcie niezbilansowania.